摘要深度改进现行预算报告制式可作为深度改革预算制度进而系统改善公共治理的理想切入点，但因认知偏差与认知瑕疵而常被忽视。此项似小实大之举致力确保预算报告满足四项一般要求：充实性、标准化、通俗性和问责性，由此带来的巨大“红利”包括帮助革除形式主义和文山会海之积弊，向公仆群体灌输宝贵的服务意识，以及增进民众对政府的信任。

关键词预算报告制式 充实性 标准化 通俗性 问责性

作者|王雍君（中央财经大学政府预算研究中心主任）

引言：预算报告的特质与重要性

相关治理文献把预算确认为“发展议程与公共政策的核心”，相应地把预算报告确认为“唯一最重要的政府政策文件”。形成鲜明对照的是：数十年来，中国各级政府预算报告的整体质量备受争议却少有改进。即便在2013年十八届三中全会提出“建立现代财政制度”和“提高国家治理能力”的宏大命题以来，把治理与预算报告及其制式（formats）关联起来的讨论依然很少，以至预算报告制式的深度改进至今未进入相关改革议程。

为澄清预算报告与公共治理间确切无疑的内在联系，使预算制度更有效率和更有能力应对复杂棘手的治理挑战，包括系统扭转负荷沉重而效果不彰的“发文治理”之现状，有必要首先回归一个最基本的问题：现代社会为何需要预算制度？

人类告别专制时代进入民主时代后，按年度循环制定和实施公共预算就成为几乎所有政府发挥作用的基本方式。如今，包括中国在内，多数国家与政府的预算过程都嵌入了最重要的公共决策程序与机制。这些程序与机制把公共政策与公共资金转换为可操作的一组预算决策变量——收入、支出、债务与赤字/盈余，从而把纳税人支付（普遍牺牲）同民众期待与政府抱负（普遍利益）结合起来，预算也因此成为联结政府与人民的财政纽带。这是我们时代的“公共治理”和“国家治理”概念中，最本质与最正式的部分。

民主已被确认为社会主义核心价值观的重要成分。民主治理的理念与实践使我们确信：一般地讲（排除特例），公共部门不应以“非预算手段”或外在于预算过程追求政策目标，因为这样做通常不适当，其有效性也令人存疑。

不适当是因为这使行政部门“拿钱”与“花钱”脱离民主控制——逃避立法机关预算授权与监督，有效性存疑是因为这使治理者难以正确决定“什么政策是可以承受的”和“哪些政策目标应被优先追求”。现行《预算法》（第三十二条）也有禁止外在于预算过程制定政策之相关规定：“各级政府依据法定权限做出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。”

除了发展导向的治理依赖预算制定与执行公共政策外，现代社会需要预算制度还有另一个基本原因：促进政府（执政）合法性。

合法性有诸多来源，社会基础广泛的“预算赞同”和“预算法定”是其中特别重要的两个方面，这是近代欧洲国家在完成“税收法定”与“税收赞同”（无代表不纳税）后向预算领域的自然延伸。在这里，焦点是立法机关（中国的人大）的预算审批。

由被认为代表人民的立法机关审查政府预算不过区区数百年，但却是人类步入国家时代以来意义深远的非凡之举，它标志着历史上的财政臣民转换为有可能掌控自己财政命运的财政公民：通过自己的代表建立对行政部门“拿钱”和“花钱”的法定约束，进而为对财政活动实施行政控制奠定基石。

概而言之，预算制度的两个初衷界定了预算文件的两个特质：

●作为立法机关批准通过的权威性法律文件

●作为公共治理唯一最重要的政府政策文件

两个特质表明预算报告在民主治理背景下理应享有“被敬畏”的地位，拒斥任何粗制滥造和“走过场”，因而值得深思熟虑地准备、制定、呈递、审查、批准、执行、评估和审计。这样的态度和作为堪称“以人民为中心”理念的试金石，也是一个步入现代化进程的国家与社会步入现代性进程的显著标志。

以此观照，当前的预算报告制式亟需深度改进，以确保匹配作为权威性法律文件和最重要政策文件之定位，使之在公共治理中切实有效地发挥独特作用。接下来的讨论将表明，朝向充实性、标准化、通俗性和问责性的深度改进，为何是适当的和必需的。

一、朝向充实性的制式改进

充实性（substantiality）关注预算报告信息量的充足性。信息过少的预算报告无法向公仆和公众传递其关切的财政信息。“公众”泛指除公仆以外的全部利益相关者，包括纳税人、服务接受者、政府供应商、政府债券购买者、媒体和分析人士。他们都是预算报告的使用者。

现行预算报告的显著缺陷之一是必要信息量不足。就预算报告作为最重要政策文件的定位而言，信息贫乏主要表现为对预算项目五项关键内容缺失必要陈述——陈述与政府战略及政策重点间的联结：

●预算理由  

澄清项目立项的适当性和纳入预算的理由，包括陈述没有选择其它干预机制（规制、权力下放）的原因；

●目标成果

相关政策要求达到的特定成果及其与政策优先性的联系；

●成果联结

相关政策的预期产出、预期产出与政策成果的联系、产出如何计量与评估；

●实施方式

所采用的实施方式的适当性，比如自行生产产出（服务）、合同外包、政府与社会资本合作（PPP模式）或直接向目标受益人提供补助；

●中期概算

概算未来3-5年的成本、支出和资金来源，并作为预算文件的固定组成部分一同申报呈交审批。

以上相互连贯的步骤旨在使“黑箱化”财政过程（fiscal process）白箱化：能够看清预算过程如何把此岸的纳税（公共资金），经由一系列关键的中介环节，最终到达彼岸的期望结果（results）——满足社会偏好和公众需求的公共服务，涵盖公共服务的数量、质量、成本、及时性、可及性和平等性。

白箱化实质在于把一环套一环的控制链（chain of control）嵌入预算过程，预算报告的制式由此现行的计划预算制式扩展到控制预算制式，也就是从无可控结构制式转换为事前的可控结构制式。计划预算的功能是为预算建立目标，传递的通常只是关于（花多少钱）“做正确的事”的粗略信号；相比之下，控制预算的功能是适时发现和控制偏差，传递了关于“做正确的事”、“正确地做事”和“负责任地做事”的完整信号。

因此，只是在被转换为具有可控结构的控制预算制式时，预算报告才能从侧重表达“理想与决心”，转换为更侧重表达“可信与可靠”的制式。对公共治理而言，后者比前者重要得多。毕竟，真实世界中的治理所要面对的，主要是用纳税人的钱切实可行地解决复杂棘手的经济社会问题，为此，需要的是让理想与决心服从可信度（目标）和可靠性（措施），而不是相反。

鉴于财政过程（区别于商业过程）固有的复杂冗长，结构良好的预算报告须向公仆与公众依次传递至少三类关键的链条信息：（1）“预算准备链”信息，确保看清预算-政策间的基本联系；（2）“预算执行链”信息，确保看清支出周期（expenditure cycle）各主要阶段的流转，即始于预算批准（授权）、经由支出承诺、随后核实交付、直至现金支付的预算运营循环；（3）“支出结果链”信息，即“支出-投入-产出-成果-影响”的机构运营循环。

每个链条都必须有适当的控制链并在预算报告中扼要陈述，黑箱化和空心化的现状才可望被扭转，由此建立起基本的可信度与可靠性，使公众和公仆能够预见自己的付出（纳税）和努力（工作），如何导向期望目标和结果。对两者间内在联系具有充分预见性和积极的信心，正是服务型政府和结果导向绩效最重要的微观基础。由于过于滞后等原因，现行的绩效评价运动并无此效。

底线是：衔接年度预算的现行中期财政规划（2015[国发]3号）应充分公开，使公众与公仆能看清至少未来3年的基线筹划（baseline projections）信息——明确区分现行政策与新政策的支出、成本与资金概算，以及预算单位如何以财政成果为基础证明其支出的合理性。中期财政规划就作为预算报告的固定组成部分提交人大审查与批准。

向可控制式的转换还有另一项特殊意义：帮助消除“定了目标定了钱就能解决问题”的盲目认知与预设。对于公共组织与公共治理而言，确定目标和安排预算（拨款）只不过是万里长征走完了第一步，因为在起点（公共资金）与终点（公共服务）之间，横隔着众多中介环节，一个环节（比如预测和预算编制）出错，就会传递并叠加到所有后续环节（预算审批、执行、评估直到服务交付），这与私人部门“手段-目的”间的直接联结（卖出产品和花钱购买立即实现目标）截然不同。公共部门中，目标的非货币化、多样化以及明确的利他（为人民服务）要求，更使财政过程充满不确定性。

若与“权威性法律文件”的定位相观照，现行预算报告的信息贫乏主要表现为缺失基于经济分类的主要申报（main presentation）信息，以及作为补充信息支持主要申报的相关附件（annexes）。

●经济分类的预算申报制式（budget submission formats）

根据现行《预算法》对支出经济分类的相关规定，须经本级人大正式投票表决的“预算案”（2020财年）宜采用如下制式：

作为一个整体的政府预算，亦应采取以上制式。该制式在国际上被广泛视为“最佳实践”，因为它带来其他制式无可比拟的优势：简洁明了，切中要害。切中要害的原因在于：这是既满足支出控制、又满足支出整合、还非常便于各级人大审批预算的唯一制式。该制式可帮助迅速查明是否、哪些支出类别被人为低估或高估多少，以及各类支出之间的组合比例是否适当，这正是人大决定应否批准预算的极为关键的信息。在实践中，此类问题非常普遍。

以上制式也称主要申报——指立法机关作为“对申报预算拨款进行投票表决之基础”的申报。相应的预算文件附件无需投票表决，但需要随同呈递以提供以下主要的参考信息：

●资本项目的投资组合，即“投资支出”中包括和不包括什么；

●按项目或规划陈述相应的部门政策，比如本例中“森林防火”项目依据的森林保护政策和消防政策的目标、手段和其他关键细节；

●在哪些功能科目中进行的申报；

●适当的绩效指标。

特别重要的是：主要申请还要清晰区分现行政策（项目或规划）的预算申请和新政策的预算申请。如此，人大在审查时，就能迅速把关注点从“收支平衡”移向政策审视，还非常便利对“把钱更多地花在现行/新政策上更好”进行整体权衡与审视，这是形成和强化预算-政策间联结的一个关键机制。预算与政策的脱节在实践中由来已久，产生诸多负面影响与后果。可以预料，主要由于缺失上述制式，《预算法》和2018年中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》之相关规定的贯彻落实非常困难。

二、朝向标准化的制式改进

信息充实的预算报告制式只是按高度结构化的方式组织时，所负载信息的价值才能得到提升。“信息价值”在所有领域——包括预算——都是一个关键问题。给定其他条件：信息价值取决于其被结构化的程度。程度越高，价值越高，反之越低。典型例子包括“财政/预算赤字”：只有结构良好的信息才能产生真正有意义的四类赤字，依次为“现金基础的综合赤字”、“基本赤字”、“运营赤字”和“可持续赤字”。现行赤字与此颇不一致，亟需深度改进以利预算的宏观经济分析与财政可持续性分析。

结构化的一般要求是标准化，涵盖两个部分：

●预算报告本身按“四个模块”构造

●随同预算报告呈递8个预算文件

一般地讲，结构良好的预算报告区分为四个标准化模块：

●预算前报告（pre-budget report）

焦点有二：（1）阐明预算政策，即政府在下个预算年度的关键性政策决定和优先事项，包括相对于当前年度而言在优先性方面发生的重要变化，以及对这些变化的解释；（2）列示预算总额，核心是支出限额。

●预算概要（the budget summary）

用以表明政府整体的综合财政计划，包括主要的支出类别和主要的收入来源，支出应包括按支出对象（objectives）和功能分类。非常重要的是：预算概要应有助于公民阅读和理解。

●详细计划（收入、支出、赤字/盈余与债务）

支出计划需要进一步按组织机构分类，收入也要有详细分类的信息。政府对公民的受托责任要求预算报告提供关于“谁从预算中拿了多少钱”、“这些钱被用什么目的”以及“实际上是否用于这些目的”的详细信息。

●补充性文件和信息

诸如社会经济和法律方面的信息旨在帮助阅读者理解预算计划，以及帮助评估预算对于政府打算促进的政策目标的充分性及其资源含义。资源含义指支出、成本和融资需求信息。

参照国际普遍做法，一并需要呈递（人大审查）的8个预算文件如下：

●中期宏观经济框架报告：以完整的预测作为预算准备的起点

●财政政策目标报告：包括未来影响和预算编制、执行和现金管理等

●财政风险的量化评估报告：包括预测假设及其变化的财务含义

●财政可持续性的量化评估报告：聚焦债务偿付的中长期财政可持续性

●准财政活动报告：税收优惠、政策性贷款、补贴、财政担保等财务影

●税收支出报告：各种税收优惠措施导致放弃的支出

●会计标准的报告：预算报告信息采用的现金、权责、承诺等会计基础

●政府负债和财务资产报告：帮助评估财政政策稳定性的基础是否牢固

三、朝向通俗性的制式改进

通俗性要求采纳“公民友好型预算报告制式”，根植于三个核心理念：公共信息所有权与公众知情权和参与权。前者强调由公众付费而由公共官员生产、收集和加工的信息如同创新形成的智识资产，应被确认为归属公众拥有的公共财产，除了作为特例的保密。

公众知情权确认：（1）公众不仅需要了解政府花了多少钱和花在何处，还需要了解这些钱是否花在法定用途上以及结果（绩效）如何；（2）预算审批机关需要预算执行周期各个阶段—授权、承诺、核实和付款阶段—的支出信息，以判断行政部门对法定授权的遵从情况；（3）行政部门需要了解预算的基线与线上信息以促进政策筹划和评估现行政策的可持续性。

公民友好型预算报告主要涉及第一个方面，其视野超越“细化预算编制”的诉求，强调保障预算报告对公众具有“易懂性”和“回应性”，包括结构、文字、图表和语言风格等诸多要素。

易懂性关注保障公众通过预算报告了解公共生活中的四个基本财政事实：（1）政府花了纳税人多少钱？（2）这些钱来自哪里？（3）它们被花在何处？（4）合规性和绩效如何？

易懂性与集体选择相接相连。若置于广阔的经济社会背景下，预算报告可被视为记载公众就其关注的公共问题做出集体选择的记录，这些选择事关每个的福利，但除非他们能“读懂”，否则就不可能真正理解预算报告对于个人和集体福利的含义，从而不可能做出有意义的集体选择。

普通人也能读懂的基本要求是：预算报告（至少是公民关切的部分）采用公民风格的预算分类——尤其必须包含清晰定义的规划分类，以及预算报告的概要部分应以一份公民指南（citizen’s guide）或公民概要（citizen’s summary）的形式发布。总的说来，现行预算报告距离“公民读懂”尚远，主要原因是缺乏公民喜闻乐见的术语、表达风格和制式，特别是缺乏亲近公民的（支出）分类系统——焦点是规划分类系统。一般地讲，回应性主要与规划（比如垃圾处理与道路维护规划）相连。

确保预算报告具有回应性设计非常重要。预算是联结政府与人民、在公共部门内部联结各个成分（立法机关、行政部门、支出机构等）的财政纽带。预算年复一年地循环式运作并被法典化为权威性法律文件，早已作为惯例被民众接受。这些都是使预算成为参与理想接口的优势所在。与那些高深的专业问题（例如如何清除大气污染）的参与不同，即便没有特别专长的公民，也有机会就预算报告表达见解，由此拓展了参与的广度。

四、朝向问责性的制式改进

良好的预算报告制式亦应具备“可问责”的设计。基本要求是：对于预算中采纳的政策目标和绩效目标，应一并清楚地规定谁对它们负责，以及如何负责。在实践中，经常支出与资本支出的资金来源由不同部门与官员负责，但预算报告通常并未规定谁对哪个项目的绩效和融资决策负责。

问责性设计对于地方政府预算报告尤其重要。一般地讲，越是贴近民众的政府层级，其预算报告的问责设计越容易，也越重要。关键在于须有足够的政治与行政意愿推进这些作为。底线是攸关民生的预算事项，须有“谁对谁就何负责”的信息融入基层预算报告。