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北京财经研究基地首席专家王雍君教授:财政改革攸关国家前途与命运
时间:2015年10月28日    点击次数:

导语 :    

“十三五”整体改革方案的顶层设计中,将公共财政改革置于最优先的位置非常重要。这是因为,广义和多维度的财政改革是除政治改革之外,最可能影响中国前途和命运的改革。与政治改革和其他多数改革相比,财政改革更加低调务实,也更易产生实实在在的成果。

走上正轨的财政改革必须兼容政治维度、管理维度和经济维度,并清晰鉴别战略优先性和核心命题。按重要性和紧迫性排序,最优先的四项改革依次为:政府间财政体制、公共预算、公共支出管理和公共财务管理,核心的改革命题分别是为有效财政分权创造条件、强化预算的政策功能、改进支出质量和强化财务合规性控制。

1.财政改革攸关国家前途与命运

公共财政是一些人花另外一些人钱的游戏,也就是政府花纳税人钱的游戏。历史和日常经验一再证明:个人花好自己的钱易,政府花好纳税人的钱难,富裕政府花好纳税人的钱难上加难。无论如何,管理他人钱财是一项沉重的负担,管理公款尤其如此。

按照2015年预算安排,当前中国五级政府的支出规模超过26万亿元,高于GDP1/3。这些钱最终由纳税人埋单:平均而言,无论男女老少,每个中国人为公共财政贡献超过2万元。按人均收入4000元计算,相当于每个中国人每年至少有5个月的时间为政府工作。中国的公款规模不可谓不大,即使在全球范围内也首屈一指。我们已经完全告别了20年前的贫困政府时代,那时,五级政府的支出规模只有5000亿元左右。

人类关于金钱的纠结有两种:一种是“缺钱的痛苦”,另一种是“钱多的烦恼”。从财政资金整体上大额和持久闲置沉淀来看,政府的金钱纠结显然是第二种。李克强总理主持的国务院常务会议,好多次的主题都是“盘活财政资金存量”。这是过去完全没有、也难以预见的问题。

这并非意味着政府的钱多得花不出去了,或者再也没有什么值得花钱的地方。事实上,中国在经济社会和环境的各个领域,特别是在基本公共服务领域,还有大量急需政府花钱去办的事,农村建设尤其明显。一方面急需的事没有花钱去做,另一方面大量的公款闲置沉淀;一方面整体上钱多得花不完,另一方面许多欠发达地区的基层政府财政上捉襟见肘,本身就是公款未得到妥善管理的明确信号。当然,这些只不过是公款管理问题之冰山一角。公款管理中的寻租(包括腐败)和浪费一直很严重,只是通常相当隐蔽和不为人知而已。

公款是纳税人的钱。所有的人都是经济学意义上的纳税人:只要有消费,就得纳税。在这个世界上,谁没有消费呢?那些没有出生、正在母亲怀抱中等候出生的人同样是纳税人,因为未来将同样的消费。如果有一天开征了继承税或遗产税,那么死人也得纳税。

除了规模巨大和困难重重外,公款管理的另一个显著特征就是“特殊重要”。数千年以来,从王朝式国家到近代的民族国家,国家兴衰的故事在很大程度上就是公共财政的故事:国家管理其公共财政的方式和能力,决定了其前途与命运。古罗马如此,中国的秦王朝如此。近代英国的崛起和西班牙的衰落如此。其实,所有国家莫不如此,区别只是在程度上。

中国唐朝中期一位伟大的政治家和理财家曾说过:“夫财赋,邦国之大本,生民之喉命。天下理乱轻重,皆由焉。是以前朝历选重臣主之,犹惧不集,往往覆败。大计一失,则天下动摇。”见解之精辟与深刻,可谓入木三分。可惜的是,如今,对公共财政与国家兴衰这一主题有大思想的国人,已经少之又少了。

实际上,西方学界对这一主题的思考深度已经远远高于国人。这一思想至少可以追溯到亚当.斯密。当代的学者,比如保罗.肯尼迪出版于1987年的《大国的兴衰》,曼瑟尔.奥尔森的著作(比如《集体行动的逻辑》),其他经济学家和诺贝尔奖获得者如道格拉斯.诺斯,埃莉诺.奥斯特罗姆等,对这一主题早有深入的分析。这些思想大家基于历史纵深得出结论:大国兴衰从根本上讲源于政治制度和经济制度的兴衰,而国家管理公共财政的方式和能力是其中的关键要素。

公共财政——国家管理纳税人钱财的能力和方式——成为国家兴衰决定性力量的原因很简单:公共财政表达了这个世界上最重要的一类权力和力量,而国家行使财政权力的方式,可以造就零和游戏(zero-sum play)压倒正和游戏(positive-sum play)的格局,也可以恰好相反,这取决于国家是否有能力打造强健的财政制度,以及这一制度能否约束和引导公共官员明智地推动造福大众利益的政策。正是在这个紧要处,不同国家和不同官员的能力与意愿表现出极大的差异。

零和游戏就是损人利己的游戏——减损和抑制财富创造的游戏,正和游戏就是普惠或互利的游戏:你好我好大家都好的游戏。由于拿人钱财(公共财政的本质)总是比创造财富(生产和贸易)来得容易,因此,人类——特别是垄断了合法暴力国家和国家代理人——就具有一种天然倾向,即掠夺性财政压倒普惠性财政——零和压倒正和的生物本能。这是历史上所有国家走向衰亡的主要根源,少有例外。一部民族的财政史,本质上就是一部政府和人民相互关系的历史,也是一部文明的兴衰史。人类脱离生物本能(野性)的程度,正是测量文明发展程度的最佳标尺。

掠夺性公共财政的主要后果并非拿走纳税人的钱财。相对于广义挤出效应——国家行使公共财政的方式造成财富创造能力与意愿的破坏,前者显得微不足道。历史上,专制王朝对生产力的破坏,主要不是体现在强制、固定、无偿地拿走其臣民的钱财上,而是体现在压制臣民创造财富的意愿与能力上。在掠夺性公共财政下,这一代价大得无法想象,只是由于其隐蔽性而很少被关注和重视。很少有人意识到:世上最重要的往往是看不见的,看得见的往往不是最重要的。掠夺性财政的后果就是如此。

因此,公共财政改革需要以如下方式提出:如何才能为正和压倒零和创设强健的制度安排?如何为公共官员创设必要的内在激励和外在压力,以确保其对大众利益的考虑压倒对狭隘利益的考虑?易言之,如何将钱袋子的权力关进制度笼子?公共财政游戏本质上就是权力游戏。天下有三项最重要的权力:枪杆子、笔杆子和钱袋子。仔细想来,前两项在很大程度依赖于钱袋子的权力。与武力和言论权相比,财政权力对国家兴衰释放的力量大得多。

以此视之,天下最大的权力莫过于财政权力,一种足以影响国家前途和命运的权力。公共财政改革,本质上就是改革旨在约束和引导财政权力的制度改革。这是当代中国亟需完成的一项改革,而“十三五”正是大刀阔斧改革公共财政的关键时期,此项改革的成败将在很大程度上塑造中国的未来命运。

“新常态”表达的一个深刻含义很少被看清:过去20多年中,中国主要依赖资源实力(投入)解决问题。随着经济增长和财政收入增长放缓,相对于资源实力而言,制度能力的重要性前所未有地突出起来了。对国家、社会和民族而言,决定其兴衰存亡的正是制度,而不是技术。历史上专制王朝一个一个走向衰亡,并非源于技术不发达,而是因为制度太糟糕。这样的制度无力将政府与人民之间的零和游戏(拿人钱财)转换为正和游戏,成为衰亡的根本原因。

任何社会、任何国家、任何民族,若其勃兴,则勃兴于正和游戏压倒零和游戏;其衰亡,则衰亡于零和游戏压倒正和游戏。人类的社会游戏中,没有任何一个比财政游戏更容易滑向零和游戏,也没有任何其他零和游戏,能够比财政零和游戏造成更为巨大、广泛和持久的负面后果。这是正在崛起的中国需要特别提防的,也是最值得当代国人深刻记取的历史教训。

由于财政游戏事关重大,历史上不乏通过深刻的财政改革挽救时弊的例子。这样的例子在中国数千年文明史上,可谓不绝如缕。近代西方世界的崛起,包括法治和民主制度的崛起,在很大程度上得益于现代财政制度的崛起。财政制度本身就是政治制度最重要、最核心的组成部分。政治和政治制度的决定性力量,主要来自其中的财政力量。睿智的改革家,往往以财政制度改革作为政治改革的突破口,甚至作为经济改革和行政改革的突破口,不仅救弊于一时,而且影响未来千百年。美国进步时代的预算改革就是最好的现代例证之一。

相比之下,当代国人对走上正轨的财政改革的特殊重要性,普遍看低了、看偏了、看扁了。

公共财政历来就是政治、管理(包括行政管理和公共管理两大范式)、经济和社会的交汇点,其核心地位类型于交通枢纽。正因为如此,在整体改革的顶层设计中,财政改革是个纲,纲举才能目张:一招走活,满盘皆活;一招走坏,全盘皆输。中国的前途和命运,从根本上讲,系于改革者推进法治和民主的意愿、能力、方式和成果。但人们很少认识到,走上正轨的财政制度改革,才是走上正轨的法治和民主建设的理想切入点。

中国梦系于公款梦。历史上,国人和官员从来就缺乏敬畏公款的传统和意识。他们融入骨髓和血液中的不是公款、不是纳税人,而是权力和财富。直到今天,中国的政治话语中一直严重欠缺公款话语和纳税人话语。把人民挂嘴上太容易了,把公款和纳税人放心上太难了。

要做到这一点,关键不是改造人性。历史上,凡是改造人性的努力注定要失败。在缺失良性制度的前提下,依赖人性改造不仅是危险的,而且是几乎完全无效的。好制度才能让人性向好,坏制度只能使人性向坏。中国基本的政治制度框架是好的:人民代表大会制度、一党执政和多党合作、区域和基层单位的自治。然而,好的基本政治制度框架,并不必然意味着具体制度——核心是约束和引导公款管理的财政制度——一定就是好的。在现实中处处可以看到,财政制度的漏洞和缺陷太大了,至少遍及预算程序的各个阶段:从行政部门准备预算到立法机关审查预算,从行政部门执行预算再到预算执行的评估和审计。

在我看来,中国的政治基调,亟需从务虚转向务实。务实政治的核心要素是公款管理。在此意义上,最大的政治莫过于公款管理,最好的政治莫过于管好了公款的政治。敬畏人民,不如敬畏纳税人;敬畏纳税人,不如敬畏公款;敬畏公款,不如敬畏财政制度--核心是预算制度。这样的理念如何、何时才能在国人和公共官员中生根发芽、茁壮成长?没有走上正轨的财政改革,这一切只是空想。

财政改革和公款管理的特殊重要性,可以贴切地表述为三个攸关:攸关全体纳税人的核心利益、攸关政府的治理能力和攸关执政的合法性。正是在三个攸关的意义上,财政改革攸关国家的前途和命运。中国梦主要系于三个公款梦:通过公款管理保障全体纳税人的核心利益,提高政府治理能力和增强执政的合法性。

公款从两个方面影响全体纳税人的核心利益:财政负担和支出利益。公款直接和间接地构成纳税人的财政负担。公款支出的利益可以惠及全体人民,也可以服务于狭隘利益。一个国家的公共部门最容易给社全施惠的莫过于财政力量,最容易给社会施害的也是如此。主要由于制度性缺陷的公共价值观的缺失,财政成本社会化(分散成本)、财政利益私人化(集中利益)的现象相当严重。所建立的财政制度能否对这一糟糕结果产生基本的免疫力,正是衡量财政改革是否成功的第一个尺度。

财政改革也攸关政府的治理能力。治理能力的核心成分是财政治理(financial governance)能力--定义为花纳税人的钱解决公共问题的能力。政府的本质是服务纳税人:为纳税人提供数量充分、质量可靠、成本合理、及时、大致均等和周到的各类公共服务。全球化背景下,所有无法以合理成本向其国民提供服务的国家,终将在激烈的国际竞争中沦为二流甚至三流国家。与私人部门和市场体系相比,公共部门缺乏以合理的成本提供服务的内在动力和外在压力,成为引发和加剧问题的主要根源。我们的财政制度能否为此提供底线保障?

财政改革还攸关执政的合法性。合法性是任何一个政权的生命和基石。合法性的主要来源有三个:世袭、选票和绩效。世袭已经随专制的终结而逐步衰亡。西方政治理念强调选票作为合法性的基础,这个理念有很多缺陷。对于中国而言,更合理、更有力量的理念是:执政的合法性基础主要来自绩效(performance:做得好比选得好更重要。

做得好包括财政治理的三个基本方面:公款的来源、配置和使用。在建设法治与民主国家的同时,当代中国一并需要致力于建设绩效国家:可简要地定义为以合理的成本向国民提供充分服务的国家。财政改革攸关国家建设的两个基本维度:缺失公款来源、配置和使用的合法性,或者同时缺失公款使用结果的合法性(绩效),执政的合法性基础就会被质疑。

2.政府间财政体制改革:锁定专款

中国当代公款管理的最大软肋莫过于政府间财政体制深层缺陷:过度的财政集权导致地方政府、特别是基层政府普遍丧失了自主筹划地方公共事务的能力和意愿,其后果相当严重,并且代价越来越大。

中国公共支出的80%以上属于地方政府开支。以此衡量,中国的财政体制呈现出高度分权的特征。

但这实在是一个天大的误会。集权或分权的决定性因素并非谁花了多少钱,而是财政决策权掌握在谁手中:中央政府各部门还是地方政府?

答案很清楚:地方政府——尤其是基层政府——的财政自主权太小了。去了哪里?当然是部门专款——自上而下的、高度分散于各部门的专项转移支付。对于部门来讲,掌握专款等于掌握大部分权力和利益(那种能够号令全国权力和利益);失去专款就等于失去大部分权力和利益。

中国的部门专款有五个显著特征:(1)规模巨大;(2)类别众多;(3)绝大多数部门都各自掌握或多或少的专款;(4)自上而下、一杆子插到底的垂直管理;(5)没有任何一个核心部门能够对专款进行统筹和协调管理。专款制度因而呈现出高度碎片化的特征。

政出多门、钱出多门一直是中国财政制度的一个重大软肋。造成的直接结果是分散财力办小事。社会主义制度的优越性因此被大打折扣。想一想,仅仅管理“惠农补贴”的部门有多少个,就知道什么是碎片化和分散财力办小事了。再看看撒胡椒面的效果,就知道有多少公款被浪费了,新农村建设被延误了多少年。中国的城市建设一点也不亚于发达国家,农村有可比性吗?

部门专款强大无比的另一个重要原因是部门法律和法规构成的保护伞:《教育法》、《农业法》、《科技法》和其他,不一而足。

专款只有在两种情况下才是合理的:上级委托和大范围利益外溢——比如中央政府向张家口提供治理沙尘暴的专款。除此以外,所有专款都是不合理的。以此衡量,目前绝大部分部门专款都不具有基本的合理性。

然而,从全局利益出发完全不合理的事情,从局部利益出发就变得完全合理了。很少有人作过公正的思考和问卷调查:过于庞大和琐碎的部门专款制度,对国家利益、地方利益和公众利益造成了多大的隐形代价?

对于部门专款而言,地方政府完全丧失了任何意义上的自主权:他们需要做的永远只是被动地申报、等待上级部门的审查和批准,之后是资金等待,之后是没完没了的、通常没有多少实质意义但代价沉重的达标检查,通常还要拿出很多配套资金,这对贫困地区尤其构成一项沉重负担。

专款背后是巨大的、隐形的利益链,成为腐败和寻租的最佳温床。有谁能够说清楚:从项目申请开始,到最终的项目完工,期间有多少链条?谁在监管?监管真的有效吗?

对于接受专款的地方政府而方,专款无疑是一笔免费午餐。与自有收入来源相比,免费午餐更容易不被珍惜——更容易被糟蹋。这是世人皆知的常识。

部门专款主要用于项目投资。问题在于:专款支持的投资项目通常失败的概率很高。但这不是真正的问题。真正的问题是,“上面”几乎没有人需要为这些失败承担真正的责任。

这依然不是最重要的问题。最要紧的问题是:专款决策的制定者如何能够了解全国各地千差万别和动态变化的实际情况?如果连基本情况都不了解,为什么这样的决策权会被一个错误的体制错误地赋予错误的人手中?

中国是个大国,就公共服务交付而言,地方政府在治理中的作用远大于中央政府,也远大于中央政府的各个部门。基层政府尤其如此:平均而言,基层政府为70%以上的中国人提供了大约70%以上的公共服务。基层不牢早已成为铁定的事实。

没有地方政府治理能力的提升,永远不会有国家治理能力的提升。

没有以部门专款为焦点的政府间转移支付体制的深度改革,提高地方政府的治理能力永远是一句空话。

1995年,财政部出台一个名为“过渡期转移支付”的改革方案,那个方案比现在所有的政府间财政体制改革的方案加起来,还要好得多。可惜,这个方案在很大程度上被搁置了。搁置的原因很复杂。可以推测的是:与取而代之的部门专款体制相比,那个强调分权导向的改革方案,会使各支出部门在很大程度上失去掌控专款的权力和利益。

然而,到目前为止,正是那个强调公式化和因素法对下分配财政资金的方案,才真正代表了政府间财政体制改革最有前途和希望的方向。如果这个方案能够延伸到县一级,那就再好不过了。

只要将当前绝大部分专款合并到一般性转移支付中,由财政部集中管理,通过公式化和因素化方法,及时和透明地分配到最需要这些资金的地方政府手中,中国的政府间财政体制就满盘皆活。否则,整体的财政改革走向失败风险相当高。

配套要求很简单:发展一套结果导向的绩效指标,用以考核这些资金的绩效;以此取代效果不彰但代价不菲的达标检查。

新一届政府已经提出上述改革的大思路,可惜的是,动作有点慢。中国的地方政府太需要这项改革了,整个国家也太需要这项改革了。

地方政府的权力大了,如何防范这一风险?三条措施:自上而下的绩效监管,财政部门集中监管(部门专款由财政部门统一管理)——远远好于各部门的分散监管,自下而上的监管(依赖地方人大、审计、纪检和地方公民的力量)。这些旨在加强地方监管的配套改革,比现行部门专款体制下对部门行为的监管容易得多,也有效得多。问题很清楚,监管下面易,监管上面难。仅仅因为这一点,就有必要对“上面腐败比下面多”的观点保持警觉,因为这些缺乏经验证据支持的观点,为错误的过度集权——最为经典地体现在部门专款上——提供了错误的借口,因而对国家利益和公众利益有害无益。

依据“事权与支出责任相匹配”的原因改革政府间财政体制的说法相当流行。然而,“事权”这个典型的中国式模糊术语所制造的问题,比它所要解决的问题还要多得多。正因为如此,两者匹配的说法颇具误导性。

政府间财政体制只有三个问题:(1)谁做决策?(2)谁执行决策?(3)谁拿钱?

这三项财政责任分别称为决策责任、管理责任和融资责任,三个术语清清楚楚、明明白白、真真切切,没有丝毫含混之处。政府间财政体制本质上就是一套划分并协调政府间三类财政责任的制度安排。可惜,国人的主流话语中无力抽象出这样极为清楚的概念。

所以,需要匹配的不是什么“事权与支出责任”,而是如何在政府间达成决策责任、管理责任和融资责任的匹配。限于篇幅,不做更多讨论。

3.公共预算改革:锁定准备与审查

美国联邦政府准备预算的时间长达18个月,国会和总统审查预算的时间长达7个月。我们呢?

凡是开头难,凡是起点最重要。正因为如此,行政部门准备预算比立法机关审查预算重要,立法机关审查预算比行政部门执行预算重要,执行预算比预算评估和审计重要。当然,预算程序的每个阶段——准备、审查、执行以及评估与审计——都重要,但重要程度不同。

最重要的是第一阶段:行政部门准备预算。现状是:太草率、太不充分、时间太仓促。最终结果是:预算准备在很大程度上变异为“分钱游戏”和“计算游戏”。

改革的基本思路是:在清晰界定预算准备流程的基础上,确保各级政府和各部门有充分的时间,“先定事后定预算(给钱)”。现在的体制是,先把钱给分了,再在执行中去考虑如何花、花多少、花在何处。这是一个完全错误的程序。

在这个程序上,部门专款、法定支出、上年基数、权力与寻租游戏等,都成了分钱游戏的依据。

“财政资金存量”之所以成为一个大问题,其根源正在于预算准备的不充分。

“不充分”是:在政策(以及规划)目标、重点、优先性、措施和细节没有得到清晰界定的前提下,先把钱给分了。各部门分多少钱是被预先决定的,包括《教育法》、《农业法》等部门法律法规。预算因此被矮化为“计算”——丧失了作为最基本、最正式、最频率的政府治理程序的地位和作用。

由于预算被高度边缘化,各级政府和部门的日常治理高度依赖于文件、会议、公章(行政审批与管制)和发票。在中国现行体制下,这些远比预算来得重要。这是一个完全本末倒置的治理模式。预算越不起作用、越不被重视,越依赖这四个工具;越依赖这四个工具,预算越不起作用,也越不被重视,形成恶性循环。

主要的负面后果是:尽管公款规模和花钱越来越多,但解决问题的能力却在下降。这是治理能力退化的显著标志。遗憾的是,很少有人按照客观公正的标准,对各类公共服务的质量和完全成本进行有意义的国际比较。这样的比较太有价值了,它至少可以显示我们有多大差距,以及该如何弥补。

一份完整的预算报告必须包括两个关键方面:

1)一份详细的预算申请;

2)对预算申请的合理性、必要性、适当性所做的清晰解释。

第二个方面要求政府整体和部门的预算报告必须包含:

1)量化的部门政策与规划目标、重点和优先性;

2)旨在达成这些目标的政策措施;

3)用以测试是否达成目标的一套量化的绩效指标;

4完成相同任务和目标的成本节约;

5)实现成本节约目标的措施。

对照各级政府和各部门的预算报告与决算报告,差得太远了。由此可知,预算准备的质量究竟如何。

人大的预算审查也好不到哪里去。

在民主治理背景下,立法机关审查预算本身是一件非同寻常的事情,它包含了我们这个时代最为重要的两个核心理念——法治与民主诉求。公款管理上缺乏法治,整个国家难以有真正的法治;公款管理上缺乏民主,整个国家也难以有真正的民主。公款管理是体现法治和民主的最好平台——首先体现在立法机关审查预算的质量和态度上。在这个方面,我们与发达国家差别太大了。

真正的问题是如何改革现状。毕竟,立法机关对预算的严谨细致和高质量的审查,正是守护纳税人的钱包的第一道防火墙。

三项基础性的改革需要立即强化:强化人大代表的代表性、专业化和职业化。与20年前大不相同的是,现在的预算规模已经变得很实在,结构很复杂,目标多元,链条漫长,没有专业化和职业化的审查,预算审查必定流于形式。

一并需要改革的还有人大审查预算的时间。新的《预算法》规定地方人大为30天,全国人大为45天。实在太短了。

预算准备和审查的根本目的,除了提供对行政部门行为的法定控制外,另一个就促进预算与政策的直接联结——这是政府治理能力的基本保证。

预算与政策的脱节一直是现行预算体制的重大软肋。分钱游戏和计算游戏的盛行,“财政资金存量”过多等等,正是两者脱节的直接后果。

预算与政策的直接联结,本质上就是达成“钱和事的匹配”。预算不仅要钱,也要管事,因此,预算必须融合政策,以政策为依据和指引。

更一般地讲,预算与政策的匹配有两个基本要求:

1)政策引导预算:没有清晰明确政策导向的预算无异于“植树人预算”;

2)预算约束政策:缺乏预算约束的政策无异于痴人说梦。

预算与政策脱节在实践中带来的主要负面后果之一是:重建设轻维护和运营。20多年来,中国在公共基础设施建设上取得了举世瞩目的成就。但这些设施中的很多部分没有得到良好的维护和运营。为什么如此?根源就在于预算与政策的脱节。

2015年国发3号文为解决这个问题提供了有希望的方向:实施中期财政规划。问题在于,真正了解这项改革的真实意义、价值和要点的人,并不多见。正因为如此,这项改革成功的概率究竟有多高,需要更多观察。

4.公共支出管理改革:锁定三个关键目标

“公共预算”与“公共支出管理”是两个相关但不同的术语。前者关注预算和报告机制,后者关注更为复杂的目标——公共支出管理的三个关键目标:总量控制、优先性配置和运营绩效。

总量控制的焦点是支出总量的控制,也包括收入、债务和赤字总量控制。目的在于确保可持续性。只要一个政府丧失了(1)偿债能力或(2)基本公共服务的交付能力中的任何一个,都清晰表明丧失了可持续性。

整体上看,我们在这个目标上没有太大的担忧,但局部堪忧。

最重要的观念是:过度开支为万恶之源。所有的贪欲都由过度开支而起;所有的过度开支都意味着对贪欲的纵容。这是公款管理的铁律。

改革的大方向是:建立类似欧盟那样的财政约束规则——比如将财政赤字限定为不超过GDP3%,债务占GDP不超过60%。这些规则依赖于对收入、支出、债务、赤字的全面和严格定义,也依赖于统计口径的国际可比性和严格监管。做到这一点着实不易。

另一个旨在确保可持续性的改革是:改革目前两上两下的预算准备程序——以自上而下法启动预算准备,取代目前自下而上法启动的预算程序。这项改革的出发点是:对各级政府和部门的预算限额,必须在准备预算草案之前就由核心部门(此处指财政部门)发布,并使其形成硬约束。遗憾的是,这个机制在当前体制中缺陷严重。

第二个目标是优先性配置。中国的公款规模庞大,增长迅速,但很多证据表明没有得到合理配置。教育支出很多,但职业教育和学前教育的支出很少。医疗卫生开支规模也不小,但用于治疗的开支远远超过用于预防的开支。与治疗相比,普遍民众主要从预防中受益。治疗支出的好处只及于少数人,包括医德不佳的医生,当然也包括那些能量甚大的强势群体。

在这个目标上,改革的重点是取消法定支出及其依据的部门法律。目前大约一半的支出被“法定”。这是一种完全违背实事求是原则的做法:无论是否存在客观需要,无视其他更有价值的支出用途,片面规定“必须花这么多”。着实荒唐!如果预算程序不起作用,那么,就改革预算程序;如果预算程序能够保障国家政策重点目标得到必要的资金,那么,法定支出就没有存在的价值——只有涉及公民基本权益的法案除外。

最后一个关键目标是绩效:花钱的结果是否良好。结果是检验真理的主要标准。公款是否得到良好的管理,首先看是否得到了最大多数人的同意(社会契约观),然后就是看绩效。

绩效有三个层次:经济性(消除浪费)、效率(投入少产出多)和效果(达成预定目标)。

在这个目标上,改革的核心命题是尽可能减少没有实际价值、严重妨碍绩效的事前法律法规和管制,赋予机构更多的管理自主性。当前体制形成了一种极为糟糕的局面:宁愿不作为,也不愿冒违规的风险。

当然不能违规。但真正的问题是:这些限制行为的管制措施,究竟在多大程度上妨碍了绩效?

合规和绩效天生就是一对天敌。要合规,往往意味着要牺牲绩效——尽管绩效对民众的福利影响更大。

5.公共财务管理改革:锁定合规性

公共财务管理的内容非常丰富,主要包括政府会计、财务报告、现金管理(包括政府银行账户管理以及剩余现金投资)、审计、债务管理和资产管理。

三项最需要推进的改革在很大程度上被看漏了:

1)预算会计改革;

2)政府现金余额的集中化;

3)立法机关对现金动用的有效监控。

当前的政府会计——现金会计为主、权责会计为辅,对于预算过程基本的财务合规性控制并不充分。

事实上,中国一直缺乏真正意义上的预算会计。当前的预算会计只有其名而无其实,因为它无法追踪预算执行过程的完整信息,而这些信息正是良好财政监督——旨在保障合规性——的基石。

预算执行过程包括四个节点:法定授权、支出承诺、交付核实和款项支付。现金会计和权责会计无法记录前三个环节,因此,对于全程、逐笔和实时监督公款流动而言,现金会计和权责会计都不充分。只有真正意义上的预算会计才能从

根本上解决这一问题。

现金余额的集中化包括三个要素:(1)纳税人的钱,只要没有被花出去,即应尽可能存放在开设于中央银行的TSA(国库单一账户)中;(2)为保证支付不至中断,TSA必须时刻保留安全储备即最低现金持有量;(3)超出最低现金持有量的剩余现金,应在风险可控的前提下,尽可能用于投资获益。遗憾的是,当前的国库管理体制与此差距甚大。

公款管理有三条基本底线:法定授权、权力分立制衡以及立法机关对公款动用的实时监控。目前,这三条底线都问题良多,包括立法机关几乎没有能力有效监控庞大的公款动用。动用公款是一件事关纳税人切身利益的大事,监管公款动用也是立法机关的天职。但履行这一职责需要基本的制度保障。我们现在还差得远。三条底线连同预算执行过程四个节点的监控,构成公共财务管理的基本合规性控制机制。这是“十三五”财政改革需要重点关注的目标之一。

结语:

很快就将进入“十三五”的开局之年。新一届政府在整体改革的顶层设计上颇具雄心,这是天大的好事。但要产生具体的、实实在在的改革成果,在财政改革上还需要多费点周章:不在于改得多,而在于改到要害上;不在于提出高远的目标,而在于确立和回归基本底线。

财政改革事关重大,如果不能抓住要点和要害,改革失败的风险就会很高。公款管理无小事,财政改革也是如此。无论目标是保障全体纳税人的核心利益,还是提高政府治理能力,抑或强化执政的合法性基础,成也财政,败也财政。

2015-10-25

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